Türkiye’nin yeni bir bilim ve teknoloji politikasına ihtiyacı var – 2

İlk yazıda dünyadaki bilim ve teknoloji politikasında beş temel eğilim görüldüğünü söylemiştik:

• Daha genel, çok aktöre uygulanabilir politika araçlarından daha odaklı politika tasarımlarına kayıyoruz.
• Tek amaç tek araç politika tasarımlarından öte ve farklı politika araçlarının konuştuğu politika sepetleri öne çıkıyor.
• Devletin daha aktif rol oynadığı bir politika çerçevesi oluşuyor.
• Yeniliği destekleyen kamu alımları, bir talep odaklı politika olarak her geçen gün daha fazla benimseniyor.
• Özellikle iklim ve sürdürülebilirlik temalı büyük sorunların bilim ve teknoloji ile çözülmesi için misyon odaklı politikalar yükseliyor.

Bu yazıda ilk iki eğilimi biraz daha detaylı inceleyip, Türkiye’nin bu eğilimleri nasıl takip ettiğini ve neler yapabileceğini irdeleyeceğiz.

Seçim: Daha genel tasarımlardan daha odaklı politika tasarımlarına 

Bilim ve teknoloji politikasında en temel eğilim, genel ve pek çok iktisadi aktörün faydalandığı politika tasarımlarından ziyade odaklı ve devletin belirli “seçimlerinin” olduğu politika araçlarının öne çıkmasıdır. Örneğin Ar-Ge harcamalarına vergi muafiyeti her Ar-Ge faaliyetinde bulunan firmanın yararlanabileceği bir politika tasarımıyken, güneş paneli hücresi geliştirmek için Ar-Ge teşviği vermek belirli bir teknolojiyi ve belirli firmaları seçen bir politika aracıdır.

Neo-klasik iktisat belli varsayımlar altında bilgi üretiminde piyasanın eksik oluştuğunu, firmaların bu nedenle olması gerekenden daha az Ar-Ge yatırımı yaptığını ve politikanın amacının firmaları optimal Ar-Ge harcamasına itelemek olduğunu savunur. Bu teorik çerçeve altında her firmanın yararlanabileceği daha genel politika tasarımları ortaya çıkar (örneğin, Ar-Ge teşvikleri, Ar-Ge harcamalarına vergi muafiyeti gibi). Oysa evrimci iktisat, teknoloji ve yenilik süreçlerinde sistem sorunlarının olduğunu söyler. Yenilik sisteminde bir aktör eksikse ya da görevini yapmıyorsa ya da aktörler arasındaki ilişki yok ya da zayıfsa bir sistem aksaklığından söz edilebilir. Bu tip aksaklıkların giderilmesi için aktöre özel ve aktörün içinde bulunduğu iktisadi, çevresel ve organizasyonel yapıya özgü çözümler üretilir. Örneğin teknoloji girişimcisine teşvik verilmesi her ülkede benzer şekilde uygulanabilir ama her ülkede aynı etkiyi göstermez. Bunun sebebi her ülkenin “bağlamının” farklı olmasıdır. Zira her ülkenin iktisadi yapısı, hukuki düzenlemeleri, devlet organizasyonu, girişimci özellikleri ve girişimci ihtiyaçları farklıdır. Evrimci iktisat, politika araçlarını bağlama özgü bir şekilde tasarlamanın uygun olacağını söyler. Bir diğer ifadeyle herkese aynı gömleği giydirmek yerine, gömleği farklı ihtiyaçlara göre sürekli yeniden tasarlar.

Pratik olarak politika oluşturma süreçlerine baktığımızda politika araçlarının hem neo-klasik hem de evrimci teoriden yararlandığını görüyoruz. İki teori kimi zaman taban tabana zıt olsa da tetikledikleri araçlar bir arada yaşayabilir. Ancak son yıllarda politikalar tasarlanırken belli sektörlerin, belli teknolojilerin ve alt teknolojilerin, ve hatta ürünlerin “seçildiğini” görüyoruz. Politika araçları belli teknolojileri ve ürünleri belirli bir şekilde geliştirmek için tasarlanıyor.

Türkiye’nin de bu eğilimi takip ettiğini, hatta sektör ve alt sektörlerden öte belli teknolojilerin, çok dar teknolojik alanların ve hatta ürünlerin bile seçildiğini görüyoruz. Örneğin, teknoloji girişimciliğini (başta TÜBİTAK’ın BiGG programı olmak üzere) desteklemek bir seçimdir. TÜBİTAK 2019’da yaptığı çalışmayla teknolojik alanları yaratacağı etki ve sahip olduğumuz yetkinlik bağlamında sıralayarak yetkinliğimizin ve teknolojik ve iktisadi etkinin yüksek olduğu teknolojik alanları belirledi. Tablo 1’de görülebileceği gibi bu teknolojik alanlar Vizyon 2023’da belirlenen teknolojik alanlara göre çok daha odaklı. İnsansız Hava Araçları (İHA), Milli Muharip Uçak ve hatta TOGG bile bir seçim. Mottosu “yüksek-katma değer yüksek-teknoloji” olan HAMLE programının odağı da bir seçim.

Tablo 1: Türkiye’de odak teknoloji alanları seçiminin evreleri

Ancak burada iki temel soru sormamız gerekiyor: 1) Bu seçimler neye göre ve nasıl yapılıyor? 2) Bu seçimleri yapan devletin dinamik yetenekleri var mı?

Teknolojik alanlar, ürünler, sektörler devlet tarafından seçiliyor ve yapılan her seçimin bir fırsat maliyeti var. Sonuçta kamu finansman olanakları sınırlı olunca bir teknolojik alanı seçmek ve desteklemek, diğer en iyi alternatifin desteklenmemesine ya da daha az desteklenmesine sebep oluyor. Bazı durumlarda bu seçimin nasıl yapıldığını bilmiyoruz. Örneğin teknoloji girişimciliği seçimi nasıl yapıldı bilmiyoruz. Muhtemelen dünyada teknoloji “start-up”ları yaratma eğilimi Türkiye’de takip edilmek istendi. Ama Türkiye’nin bazı bölgelerinde mikro-kredi ve benzer unsurlara dayanan küçük fonlarla ihtiyaca yönelik girişimleri ve kadın girişimciliğini desteklemek Türkiye’nin toplumsal dönüşümü açısından çok daha faydalı olabilirdi. Bazı durumlardaysa veri tabanlı bir seçim yapılıyor. TÜBİTAK’ın 2019’daki Teknoloji Alanı Önceliklendirme Çalışması buna iyi bir örnek olabilir.

Dünya eğilimlerini izlemek elbette önemli ancak eğilimleri körü körüne takip etmek yerine Türkiye’nin koşullarına, iktisadi ve toplumsal yapısına özgü “seçimler” yapılırsa politika araçları daha iyi tasarlanabilir ve daha başarıyla uygulanabilir. Bunun için de devletin dinamik yeteneklerini artırmamız ve veri-temelli politika anlayışını benimsememiz gerekiyor.

Politika araçlarının odaklanacağı bir teknolojik alan ya da ürün seçmek aslında oldukça karmaşık bir iş ve devlet nezdinde “dinamik” yetenekler gerektiriyor. Yani hızla değişen ekonomik ve toplumsal ortamı anlayabilmek, değişime ayak uydurabilmek ve hatta değişimi şekillendirebilmek için devletin iç ve dış kaynakları ve yetkinlikleri ilişkilendirme, inşa etme ve yeniden yapılandırma yeteneğinin olması gerekiyor.^[1]Kattel, R. (2022), Dynamic capabilities of the public sector: Towards a new synthesis, UCL Institute for Innovation and Public Purpose.  https://bit.ly/3N7Tuqi Biz devlette bu yeteneklerin olduğunu varsayıyoruz ve devletin seçimlerini bu varsayım altında benimsiyoruz. Ancak kimi politika tasarımlarını ortaya çıkarmak ve uygulamak (örneğin misyon-odaklı politikalar) oldukça karmaşık yetenekler gerektiriyor. Bu nedenle yeni bir bilim ve teknoloji politikası çerçevesi tasarlarken işe kamu kurumlarının insan sermayesini yeniden yapılandırarak, örgütsel yapısını güçlendirerek ve kamu kurumlarının yetkinliklerini artırarak başlayabiliriz.

Veri-temelli politika anlayışı, gelişmiş ülkelerin hemen hepsinde politika yapım süreçlerine yerleşti. Veri toplamak ve veriyi kullandırmak neden önemli? İlk olarak veri “doğru” karar alma mekanizmalarını destekler. Bu nedenle özellikle aktörlerin, teknolojik alanların, ürünlerin seçildiği ve bunlara özgü politikaların tasarlandığı bir eğilimi takip etmek istiyorsak seçimlerimizin veri-temelli olması gerekiyor. Diğer husus da verinin etki analizlerinde kullanılmasıdır. Politika tercihlerinin ve politika tasarımının doğru olup olmadığını anlayabilmek için etki analizini politika değerlendirme sürecinin ayrılmaz bir parçası olarak tasarlamak doğru olur. Yeni bir bilim ve teknoloji politikası çerçevesi çizerken devlet, verinin toplanması ve kullandırılması ve etki analizi konusunda net bir politika belirleyebilir.

Politika aracı yerine politika sepeti

Bilim ve teknoloji politikasında “tek amaç-tek araç” yerine farklı politika araçlarını bir araya getiren politika sepetleri tasarlanıyor. Teknolojik bilgi yaratmak çok karmaşık bir süreç. Pek çok hizmet ve üründe sektörler ve teknolojiler iç içe geçiyor. Örneğin, kemoterapi tedavisinde hastalıklı bölgeyi tespit eden ve uygun dozda ilaç verebilen robot haplar, yine hassas kemoterapi ilaçlarını hazırlayan robotik sistemler ya da güneş enerjisi elde etmek için kullanılan güneş panelleri ve bunlarda kullanılan hücreler gibi pek çok üründe farklı sektörler ve farklı teknolojiler bir araya geliyor. Dolayısıyla tek sektöre ya da teknolojiye odaklı sorunlar için politika tasarlamak zorlaşıyor. Bu nedenle aynı amaca yönelik politika araçlarını bir arada kurgulayan politika sepetleri ortaya çıkıyor. Örneğin, Kuzey Avrupa ülkelerinde yenilenebilir enerji teknolojileri yaratmak için kurgulanan politika sepetleri arz-yönlü ve talep-yönlü pek çok politika aracını bir arada kullanıyor.

Türkiye’nin bu eğilimi izlemeye çalıştığını söyleyebiliriz. Ancak genel bir işleyiş ve yaklaşımdan öte kimi teknolojik alanlar özelinde kullanıyoruz. Örneğin, yenilenebilir enerji teknolojileri özelinde güneş enerjisi teknolojileri geliştirmek için pek çok politika aracı bir arada uygulanıyor: regülasyon, Ar-Ge teşviği, vergi indirimi, destekleyici arz yönlü destekler (örneğin, Ar-Ge personeli istihdamı maliyetini azaltan ya da istihdamını kolaylaştıran), kamu alımları gibi çeşitli arz yönlü ve talep yönlü araçlar.

Ancak bu politika tasarımlarının iyi çalışabilmesi için üç önemli hususta zayıflıklarımız var. Bunlardan ilki önden tasarım, bir diğer ifadeyle politika sepetinde kullanılacak araçların ihtiyaçlara göre ve veriler ışığında önceden kurgusunun oluşturulması konusunda yeterli değiliz. Her ne kadar basit gibi görünse de politika sepeti tasarlamak devlet nezdinde dinamik yetenekler gerektirir. Politika amacının (asıl büyük amaç), alt amaçların ve buna uygun araçların önden, birbirleriyle çelişmeyecek ve birbirini destekleyecek şekilde tasarlanması gerekiyor. Oysa biz “sepet” kavramını farklı araçları aynı sepetin içine atmak gibi algılıyoruz. Dolayısıyla pek çok aracın aynı asıl büyük amacı desteklemesi tam anlamıyla bir politika sepet tasarımı olmayabiliyor.

İkinci zayıf olduğumuz husus etki değerlendirmesi. Politika sepetinde araçların bir arada çalışması nedeniyle hem etkilerinin hem de diğer araçlarla ilişkilerinin değerlendirilmesi gerekiyor. Etki analizi konusunda geçmişe göre daha iyiyiz. 20’den fazla politika aracının etki değerlendirmesine Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın websitesinden ulaşılabilir.^[2]TC Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Etki Değerlendirme, https://www.sanayi.gov.tr/merkez-birimi/92d9c73bddbb/etki-degerlendirme Politika sepeti tasarımına özel olarak nicel değerlendirmelerin yanında nitel yöntemlerin kullanıldığı (araç ilişkilerinin belirlenmesi ve çalışmayan ve çelişen hususların giderilmesi için) değerlendirmelerin de yapılması gerekiyor. Yavaş da olsa etki analizi konusunda gelişiyoruz ve bu iyi bir şey.

Üçüncü zayıflığımız koordinasyon. Politika sepetlerinin iyi çalışabilmesi için araçları uygulayan kurumlar arasında ve araçlar arasında iyi bir koordinasyon sağlanması gerekiyor. Bu bence bizim en zorlandığımız kısım. Cumhurbaşkanlığı Sistemi ulusal yenilik sistemine dışsal bir şok oluşturdu; kurumların görevleri, yapılanması vb. çok hızlı bir şekilde yeniden belirlendi. Bu durum koordinasyonda ilave bir zorluk yaratıyor.

Bu tartışmadan Türkiye için şu dersler çıkarılabilir:

• veri-temelli politika anlayışını benimseyelim,
• etki-analizlerini politika araçlarının başarısını değerlendirmek, araçlardaki aksaklıkları gidermek ve yeni araçlar tasarlamak için etkili bir biçimde kullanalım,
• politika araçlarından yararlanan aktörlerin içinde bulunduğu ortama özgü politika araçları tasarlayalım

Bu önerileri hayata geçirebilmek için devletin dinamik yeteneklere sahip olması gerekiyor. Devletin bilim ve teknoloji politikasında artan rolünü üçüncü yazıda ele alıyorum.

Birinci yazı: Türkiye’nin yeni bir bilim ve teknoloji politikasına ihtiyacı var – I 
Son yazı: Türkiye’nin yeni bir bilim ve teknoloji politikasına ihtiyacı var – 3

Semih Akçomak
Bilim ve Teknoloji Politikası Araştırma Merkezi, ODTÜ, BAGEP 2016