Türkiye’nin yeni bir bilim ve teknoloji politikasına ihtiyacı var – 3

Türkiye’nin bilim ve teknoloji politikasını ele alan bu yazı dizisinin önceki yazılarına ulaşmak için: 1. yazı, 2. yazı

Devlet, teknolojinin yayılma hızını ve yönünü belirleyerek teknoloji geliştirilmesinde etken olabilir. Teknolojinin yayılma hızını belirleyen politikalar hali hazırdaki teknolojik yeniliklerin topluma yaygınlaştırılmasını amaçlar. Teknolojinin yönünü belirleyen bir kamu müdahalesi ise radikal teknolojik bilgi yaratmayı amaçlar.

Türkiye’nin uyguladığı bilim ve teknoloji politikası daha çok teknolojik yeniliklerin yayılma hızını belirleyen, kamunun pasif kaldığı, bir diğer ifadeyle devletin piyasaya müdahalesinin sınırlı olduğu bir anlayış güdüyor. Oysa teknolojik bilgi sınırına yaklaşmak ve en azından belirli niş alanlarda teknoloji liderliğine oynamak için devletin çok daha aktif olarak teknolojinin yönünü tayin eden bir anlayışla hareket etmesi gerekir. Dijital dönüşüm ve yeşil dönüşüm arasında sıkışan yenilik sistemimizin ancak devletin rolünün teknolojik, iktisadi ve toplumsal değişim karşısında sürekli yeniden tanımlandığı, bilim ve teknoloji politikasının başat olduğu yeni bir sanayileşme anlayışıyla canlandırılabileceğini düşünüyorum.   

Teknoloji geliştirilmesinde ve yeniliklerin ortaya çıkarılmasında devlet temel olarak üç farklı müdahale yaklaşımı izler. İlk olarak, devlet piyasayı düzenleyici, pasif bir rol üstlenebilir (bkz. Tablo 1). Pasif devlet biçiminde devlet yeni (ve radikal) teknolojik bilginin yaratılması için erken aşamaya müdahale etmekten kaçınır. Erken aşamadan kastımız temel ve uygulamalı Ar-Ge, yeni teknolojik süreçler, radikal teknolojik yeniliklerin fikir aşamalarıdır. Piyasanın yüceleştirildiği bu anlayış, zaten etkin olan teknolojinin ya da yeniliğin piyasa tarafından seçileceğini varsaydığı için bilim ve teknoloji politikasının ana amacı ortaya çıkabilecek piyasa aksaklıklarının giderilmesidir. Teknolojik süreçlerdeki belirsizlik ve risk nedeniyle firmaların Ar-Ge’ye olması gerekenden daha az yatırım yaptığı varsayıldığı için firmanın Ar-Ge harcamaları doğrudan ya da dolaylı finansal desteklerle artırılmaya çalışılır. Yine benzer şekilde, etkin olan teknolojinin piyasa tarafından fonlanacağı varsayımı nedeniyle kamu, çok firmanın yararlanabileceği, herhangi bir odağı olmayan, firmaların Ar-Ge maliyetlerini doğrudan etkileyen destekler kurgular (Ar-Ge harcaması desteği ya da vergi muafiyetleri gibi); ve teknoloji geliştirilmesinde elzem olan erken aşamayı genelde desteklemez.

Oysa hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde radikal teknolojilerin ve yeniliklerin ortaya çıkış süreçlerinde devletin bize anlatılagelenden çok daha aktif bir biçimde piyasaya müdahale ettiğini ve hatta piyasayı bizzat yarattığını savunan bilimsel çalışmalar bulunuyor. Bu minvalde çeşitli örneklerin bulunabileceği en güzel kaynak Mariana Mazzucato’nun Türkçe’ye de çevrilen “Girişimci Devlet – Kamu Sektörü – Özel Sektör Karşıtlığı Masalının Çürütülmesi” başlıklı kitabıdır.  Örneğin, Almanya 1880’lerden 1940’lara kadar kimya sektörünü öncelikleyen bir bilim ve teknoloji politikasıyla IG Farben kartelini yaratmıştır.^[1]Doğan, M. (2018). Emergence of research and innovation activities in the chemical industry at the beginning of the twentieth century: The case of IG Farben and Du Pont. Doktora tezi, ODTÜ. http://etd.lib.metu.edu.tr/upload/12622009/index.pdf Yine Amerika’nın 1950’lerden 1990’lara kadar bilgi ve iletişim teknolojilerini ve ilgili piyasaları yaratması alışılagelmişin dışında aktif bir devlet müdahalesi ile mümkün olmuştur.^[2]Akçomak, S. ve Emiroğlu U. (2020). Devlet Kaynaklı Teknolojik Gelişme: Girişimci Devlet ve Doğurgan Devlet. Murad Tiryakioğlu (Editor) Devletle Kalkınma içinde. İletişim Yayınevi, İstanbul, 73-102 sayfa.

Mariana Mazzucato’nun Girişimci Devlet’i, devletin oldukça aktif olarak piyasa yarattığı ve piyasadaki belirsizlik ortamı risk ortamına dönüşünceye kadar sürekli piyasaya müdahale ettiği bir müdahale biçimini tasvir eder. Girişimci devlet anlayışında belirsizlik nedeniyle firmaların yatırım yapamadığı teknolojilere büyük kamu fonları yönlendirilir. Teknolojik bilgi tabanının, insan gücünün ve fiziksel altyapının geliştirilmesi için devlet erken aşama teknoloji geliştirilmesine oldukça aktif olarak müdahale eder; bunu kimi zaman firma temel ve uygulamalı Ar-Ge süreçlerini destekleyerek kimi zaman bizzat Ar-Ge faaliyetinde bulunarak gerçekleştirir. Kamu, teknolojinin gelişmesi ve teknolojik yeniliklerin ortaya çıkması için arz-yönlü ve talep-yönlü politikaları tamamlayıcı bir biçimde kurgular; çokça güdümlü ve misyona-odaklı finansal destekler geliştirir. Bir teknoloji için piyasa oluştukça, firmalar ve finansal sermaye, teknoloji geliştirilmesini ve teknolojik yenilikleri fonlamaya başlayınca kamu müdahalesi form değiştirerek piyasayı düzenleyen pasif bir forma dönüşür. Devlet başka bir teknoloji için “girişimci” rolünü oynamaya devam eder. Son dönemde misyon-odaklı politikaların ve yenilik süreçlerini destekleyen kamu alımlarının ön plana çıkması da aktif bir devlet politikası anlayışıyla bağdaştırılabilir.

Örneğin, Amerika bilgi ve iletişim sektörünü yaratmak için 1950’lerden itibaren oldukça aktif bir biçimde piyasa oluşturmuştur. “Bilgi işleme” ile ilgili bilimsel yapının sosyal bilimlerden (felsefe ve kütüphanecilik altında) mühendisliğe evrilmesinde başat rol oynamış ve bilgisayar mühendisliği bölümlerinin kurulmasını sağlamış (hatta pek çok üniversitede bizzat kurmuş); silikon vadisini silikon vadisi yapan muazzam şirketleşme ve fonlama mekanizmaları geliştirmiş (savunma sanayi fonlarıyla);^[3]TTGV yayınlarından çıkan Margaret O’mara’nın “Kod / Silikon Vadisi’nin Kısa Tarihi” başlıklı kitabını tavsiye ederim. erken aşama teknoloji geliştirme süreçlerine fon sağlamış; DARPA gibi askeri araştırma kuruluşları vasıtasıyla sivil teknolojilerin geliştirilmesi için hem fon hem de insan kaynağı sağlamış, ve hatta 1980’lerin ortasında Japonya ile yaşanan yarı iletken ve çip krizini yönetebilmek için Amerika’da çip üretimi yapan 14 firmadan bir kartel oluşturup yıllık bütçesinin %50’sini federal fonlardan (1988 rakamlarıyla yılda 200 milyon dolar) karşılamıştır.^[4]Şu anda yaşanan Amerika-Çin mikroçip krizini anlamak için bundan yaklaşık 35 yıl önceye gidip Amerika ve Japonya arasında yaşanan çip krizine bakmak gerekir. The Heritage Foundation bu konuda oldukça iyi hazırlanmış, kolay okunabilir ve pek çok kaynağa atıf veren kısa bir rapor hazırlamıştır: https://herit.ag/41a2LBm Amerikan devleti daha bunun gibi sayısız doğrudan müdahale aracıyla bilgi ve iletişim teknolojileri sektörünü yaratmıştır.

Dizinin ilk yazısında belirttiğimiz üzere devletin agresif bir biçimde teknoloji üretim süreçlerine müdahale etmesi son dönemdeki eğilimlerden birisi. Savunma sanayi ürünleri, TOGG ve Hamle programı gibi örneklerle Türkiye’nin de daha aktif bir devlet müdahalesine geçiş yaptığı söylenebilir. Ancak risk ortamı oluştukça doğrudan müdahalenin dozunun azalması prensibi üzerine kurulu “girişimci devlet” anlayışının Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelere uygun olmadığını düşünüyorum.

Doğurgan devlet

Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde teknolojik yenilikler için bir piyasa oluşsa bile az gelişmişliğin ortaya çıkardığı eksiklikler nedeniyle (örneğin risk sermayesinin az olması, talebin gelişmemesi) kamunun piyasayı geliştirmek için hızlı bir biçimde girişimci bir yapıdan düzenleyici bir yapıya geçmesi teknoloji geliştirme süreçlerini olumsuz etkileyebilir. Bu nedenle teknolojik yenilikleri desteklemek için değişen ortama göre devletin rolünü sürekli yeniden tanımladığı bir bilim ve teknoloji politikası benimsemesi daha doğru olur. Daha önceki bir çalışmamızda (Ulaş Emiroğlu ile birlikte) “doğurgan devlet” olarak adlandırdığımız bu müdahale anlayışında (bkz. Tablo 1), belirsizlik nedeniyle firmaların yatırım yapmaktan kaçındığı erken aşama teknolojilere devlet oldukça büyük kamu fonları aktardığı gibi aynı zamanda tamamlayıcı sektörleri de eş zamanlı olarak destekler (örneğin, elektrikli bir araba geliştirilirken devlet aynı zamanda yazılım, mikroçip ve özellikle kimya sektörüne yatırım yapar). Girişimci devlet anlayışında olduğu gibi erken aşama teknoloji geliştirme süreçleri oldukça agresif bir biçimde desteklenir ancak gelişmekte olan ülkelerde firmaların yetkinlikleri az, insan sermayesinin ve fiziksel altyapının yetersiz olması nedeniyle devlet bizzat Ar-Ge faaliyetini gerçekleştirebilir.

Bu minvalde, örneğin, Çin’in bilgi ve iletişim teknolojileri ve otomotiv sektörünü yerelde tekrar yaratmak için girişimci bir anlayıştan öte doğurgan bir anlayış takip ettiğini söyleyebiliriz. Bilgi ve iletişim teknolojilerinde Huawei ve ZTE gibi iki dev firma yaratılmış ve bu firmalara yıllarca kalkınma bankaları aracılığıyla büyük kamu fonları aktarılmıştır. Devlet bir anlamda birbiriyle rekabet eden iki dev Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT) yaratmıştır (her ne kadar bu firmalar özel sektör firması gibi görünse de). Otomotiv sektöründe yabancı şirketlerle ortaklık şeklinde başlayan üretim benzer şekilde birbiriyle rekabet eden dev KİT’lerin yaratılmasıyla devam etmiştir. Ancak Çin bunları yaparken bilimsel ve teknolojik altyapısını güçlendirmiş ve bu sektörleri tamamlayan diğer sektörlere ve teknolojilere yatırım yapmıştır.

Çin’in politika anlayışı elbette Çin’e özgüdür ve tekrarlanması zordur. Türkiye’nin günümüzde pasif ve girişimci yapılar arasında bir yerde konumlandığını düşünüyorum. Ancak Türkiye doğurgan devlet anlayışı altında bilim ve teknoloji politikası kurgulayabilir ve kendi özgün kamu müdahalesini tanımlayabilir.

Peki bu tartışmadan somut olarak ne çıkarabiliriz? Bu dizideki diğer iki yazının^[5]Akçomak, S. (2023) sarkac.org, Türkiye’nin yeni bir bilim ve teknoloji politikasına ihtiyacı var: 1. yazı 2. yazı kimi önerilerini de toparlayarak Türkiye için bir reçete hazırladım.

1. Veri-temelli ve etki analizleri ile desteklenen politika yapım süreçleri geliştirelim.

1.1 Devlet politika tasarlarken belli seçimler yapar. Hem bu seçimlerin daha sağlıklı olabilmesi hem de politika uygulanacak iktisadi, örgütsel, kültürel ve toplumsal bağlamın anlaşılabilmesi için veri-temelli bir politika anlayışı benimseyelim.

1.2 Etki-analizleri ile politika tasarımının kalitesinin artıralım. Etki analizleri politika aracının sonuçlarını (amacın ulaştı mı?) değerlendirmekten öte politika tasarımındaki aksayan yönleri anlamak için de önemlidir.

2. Devletin dinamik yeteneklerini artıralım.

2.1 Devlet kurumlarındaki insan sermayesini ve örgütsel kabiliyetleri geliştirelim. İlk yazının sonunda özetlediğimiz dünyada politika yapım süreçlerindeki beş eğilimin hemen hepsi devlette dinamik yetenekler gerektiriyor.

2.2 Devlet bazı teknolojik alanlarda ve özellikle temel bilimlerde Ar-Ge süreçlerini fonlamaktan öte bizzat Ar-Ge faaliyetinde bulunabilir.

3. Devleti aktif olarak teknolojinin yönünü belirleyecek daha “doğurgan” bir yapıda kurgulayalım

3.1 Bilim ve teknolojide odak sorunları belirleme ve sorun çözme temelli destekler tasarlayalım. Türkiye’de ne devlette ne de sanayide sorun çözme temelli “sözleşmeli-Ar-Ge” süreçleri gelişmiştir (kamu-üniversite ve sanayi-üniversite işbirliği özelinde). Türkiye’de bilim, teknoloji ve yenilik faaliyetlerini destekleyen politika araçları neredeyse tamamen “fikri siz bulun, parayı devlet versin” mantığı üzerine kurgulanmıştır. Ancak devletin teknoloji geliştirmede rolü üzerine nispeten başarılı örneklerde teknolojik sorunların hem sanayi hem de devlet tarafından daha somut biçimde ortaya konduğu görülür. Dolayısıyla fonlama mantığını “odak teknolojik sorunları çözün, kamu fonlarından yararlanın” şeklinde değiştirebiliriz. Ancak bunun yapılabilmesi için 1.1, 2.1 ve 2.2’de ilerleme kaydetmemiz gerekir.

3.2 Yenilikten öte bilim ve teknolojiyi, yenilikçi üründen öte yenilik sürecini düşünelim. İlk yazıda bahsettiğimiz üzere mevcut teknolojik paradigmanın büyük sorunları çözmekte yetersiz kaldığı noktada yeni bir teknolojik paradigma oluşmaya başlar ve bu yeni paradigmanın ana yakıtı ürünler değil bilim ve teknolojideki ilerlemelerdir. Bu nedenle Türkiye’nin yenilik politikasından ziyade bir bilim politikasına ihtiyacı vardır. Türkiye’nin Almanya’nın Max-Planck (temel Ar-Ge) ve Fraunhofer (uygulamalı Ar-Ge ve deneysel geliştirme) kurgusunu örnek alabileceği söylense de, Tayvan’ın ITRI^[6]Industrial Technology Research Institute, https://www.itri.org.tw/english/ (uygulamalı Ar-Ge ve deneysel geliştirme) ve Academia Sinica^[7]Academia Sinica, https://www.sinica.edu.tw/en (temel Ar-Ge ve temel bilim) kurgusunun, Türkiye’ye daha uygun olacağını düşünüyorum. Almanya örneğinde ortaya çıkan yapılar oldukça güçlü bilimsel akademilerden temellenmiş ve uzun bir süreç içinde evrilmiştir. Oysa Tayvan örneğindeki yapılar devlet tarafından kurulmuş ve fonlanmıştır. Daha somut olarak ifade etmek gerekirse Marmara Araştırma Merkezi’nin güçlendirilmesi ve MAM’ın tüm Türkiye coğrafyasında, üniversite sistemi dışında temel araştırma birimleri kurması (temel araştırma yapısı) ve 6550 altında desteklenen araştırma altyapılarının ve TÜBİTAK’ın icracı enstitülerinin bir çatı altında toplanarak (teknoloji yapısı) yeniden yapılanması yoluyla Tayvan örneğine benzer bir yapının nüvesi oluşturulabilir.

3.3 Kalkınma bankacılığını teknoloji ve yenilik süreçlerini geliştirmek için tekrar kurgulayalım. Teknoloji ve yenilik süreçlerini fonlamak için kalkınma bankacılığı altında yeni mekanizmalar geliştirelim (bkz. Çin örneği).

3.4 Teknoloji ve yenilik için kamu-alımları mekanizmasından daha iyi bir şekilde faydalanalım. Kamu-alımları devletin satın alacağı ürünlerin teknik özelliklerini ve yenilik düzeyini net olarak belirleyebildiği oldukça etkili bir politika aracıdır ve yukarıda 3.1.’de anlatılanla birebir uyumludur.

3.5 Niş alanlarda politika deneyleri yapalım. Türkiye’de uygulanan çoğu politika tasarımı neo-klasik arz-yönlü tasarımlardan oluşur (teşvikler, vergi indirimleri vb.). Oysa 2. Madde de belirttiğimiz devletin yetenek inşasının bir yolu da niş alanlarda farklı politika deneyleri yapmasıdır. Bu minvalde, ne yazık ki iktidarın siyaset malzemesi haline dönüştürdüğü TOGG iyi bir örnektir. Devlet ilk defa doğrudan sorun çözme temelli, aktif olarak piyasa yaratmayı amaçlayan bir anlayışla hareket ediyor. Ancak bu politikanın başarısı TOGG’un Türkiye’deki otomotiv sanayisinin yenilenmesinde rol oynamasıyla ölçülmelidir. Oysa biz ne yazık ki yine ürüne odaklandık (yani arabaya).

3.6 Farklı Ar-Ge, teknoloji ve yenilik fonlama kurguları denenebilir. Türkiye’de bilim, teknoloji ve yenilik ile ilgili desteklerin hemen hepsi TÜBİTAK ve KOSGEB aracılığıyla veriliyor. Bu kurumların kendi bütçeleri var. Oysa belli niş alanları desteklemek için fonlama programları oluşturup kamu kuruluşlarının ve özel kuruluşların bütçeye katkı yapması şeklinde farklı bir yapı denenebilir. Örneğin teknoloji girişimciliği için bir program oluşturup bu fonun bütçesinin çeşitli kamu kuruluşlarından, özel fonlardan, özel şirketlerden vb. geldiğini düşünelim. Böylece programın başarısı için hem çok paydaşlı bir yapı kuruyoruz hem de programın bütçeye destek veren tüm kurumlara karşı bir sorumluluğu oluyor. Bunun da aslında bir nevi politika deneyi olduğunu belirtelim.

Yukarıda evrimci-heterodoks bir çerçevede önerdiğim reçetenin uygulanmasındaki en büyük engel Türkiye Ekonomi Modeli’nin (aslında hiç ilgili olmasa da) heterodoks olarak sunulmasıdır. Bu durum “heterodoks” çözümlere karşı ekonomi çevrelerinde, ve hatta toplumda, olumsuz bir algının oluşmasına neden olmuştur. Seçimin kazananı kim olursa olsun, iktisat politikasının normalleşme adı altında OECD ve Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanan politikalara yakınsayacağını düşünüyorum (bir diğer ifadeyle daha ortodoks). Böyle bir iktisat politikası altında doğurgan devlet anlayışıyla bilim ve teknoloji politikası kurgulayabilir miyiz? Türkiye’ye özgü bir bilim ve teknoloji politikası çerçevesi çizebilirsek, neden olmasın?

Yazı dizisinin önceki yazıları 1. yazı,  2. yazı

Semih Akçomak
Bilim ve Teknoloji Politikası Araştırma Merkezi, ODTÜ, BAGEP 2016