Amerikan Birleşik Devletleri (ABD) Başkanlık sisteminin, kurucu on üç devletin 1788 yılında onayladığı ve 1789 yılından itibaren yürürlüğe girmiş olan ilk modern yazılı anayasa ile yönetilmeye başlamasının üzerinden 230 yıl geçti.
ABD Anayasası ve Demokrasi’nin Başkanlık Rejimi
ABD anayasası ilk modern Cumhuriyet sistemi anayasasıdır.
ABD Britanya İmparatorluğu’nun kolonisiyken, Kral III. George hükümetinin koloni halkına danışmadan aşırı vergi yükü getiren yasalar koymasına karşı çıkanlar, kendilerini temsil eden bir yasama organı ve söz sahibi olacakları bir siyasal rejim talep etmiştir.
Temsile dayanmayan vergilendirmenin zulüm [1] olduğunu ileri süren koloni halkı, Kral III. George yönetimine karşı ayaklanarak, temsil hakkı istediler; bu talebin karşılanması söz konusu olmadığında da bağımsızlıkları için savaştılar. Amerikan Bağımsızlık Savaşı’nın (1775 – 1783) Fransızların da yardımlarıyla kazanılmasından sonra bağımsızlık için savaşmış olan on üç koloni yönetimi (eyalet [2]) birleşerek merkezi hükümeti küçük çaplı ve güçsüz olan, gevşek yapıda bir birlik teşkil etme (konfederasyon) amacıyla bir araya geldiler (1781 – 1789). Ancak, çeşitli denemelerden sonra 1787’nin yaz aylarında Philadelphia, Pennsylvania’da toplanan delegelerin yazılı bir anayasa üzerinde anlaşmaları mümkün oldu.
55 delegenin katıldığı bir anayasa konvansiyonu tarafından kaleme alınan metnin arka planındaki siyasal felsefe Federalist Papers adı altında, Alexander Hamilton, John Jay ve James Madison tarafından yazılarak yayınlandı. Bu metinde, özellikle James Madison tarafından yazıldığı genel olarak kabul edilen 46. – 52. kısım (risaleler) anayasadaki hükümet sisteminin temel varsayımlarını ve gerekçelerini ifade eder.
Amerikan devrimcileri, Bağımsızlık Savaşı’nın sonunda yendikleri Kral III. George’u zalim (tyrant) olarak nitelediler. O tarihteki Britanya hükümetini de zulüm rejimi (tyranny) olarak tanımladılar.
Zulümden kurtularak bağımsızlığını kazanan bir toplumda, yeniden bir krallık kurarak tekrar uğrunda savaşılan özgürlükleri tehlikeye atma rizikosunu kabul edilmez bulmuşlardı. O zaman, krallık veya monarşi ile yönetilemeyeceklerine göre, tek tercihleri bir Cumhuriyet rejimi kurmak oldu. Ancak, halk tarafından seçilecek de olsa, yürütmenin gücünü kendi mevkiinde toplayan bir siyasi kişiliğin kraldan farklı olmayacağı veya zulme kayacağı tehlikesini de kabul ederek, siyasal yetkililerin baskıcı olma rizikosunu ortadan kaldıran bir hükümet şekli nasıl gerçekleştirilebilir diye araştırdılar (James Madison, Federalist Papers no. 47– 52).
Bu sorunun yanıtını ararken üç temel varsayımda bulunmuş oldukları görülüyor:
Varsayım I: Krallık (Monarşi) kişiselleşmiş iktidara dönüşmeye eğilimlidir. Kişisel iktidar keyfi ve zalim olduğundan Kral III. George’un zulmünden kurtulmuş olan bir halk için uygun değildir. O zaman “kişi iktidarı” yerine “halk iktidarı” (popular power) ihdas edilmelidir ve halk kendi kendisini yönetmelidir; bu da Cumhuriyet rejimidir (James Madison).
Varsayım II: Popüler iktidar, yıkılmış olan Kral’ın kişisel iktidarının sahip olduğu olumsuzlukların aynısına sahiptir. Böylece, halkın iradesinin özünde adil olmayan bir olgu veya uygulamayı kendiliğinden adil kılmaya muktedir olmadığı kabulüyle hareket ettiler . Daha sonra İngiliz liberal düşünürü Lord Acton tarafından adeta bir siyaset yasası olan bir ilkenin ilk şeklinin burada dile getirildiği de görülmektedir.
“Halkın iradesi aslen adil olmayanın adil hale gelmesini sağlayamaz – Lord Acton”[3].
Varsayım III: Nihayet yine daha sonraları Lord Acton tarafından siyaset biliminin temel yasası halinde ifade edilen bir olguyu da kabul etmişlerdir.
“İktidar Yozlaşır, Mutlak İktidar Mutlak olarak Yozlaşır! – Lord Acton”[4]
Aslında Montesquieu tarafından Kanunların Ruhu (Esprit de Lois) adlı eserinde de vurgulanan siyasal iktidarın suistimale, bozulmaya veya yozlaşmaya eğilimli olduğu savını hükümeti yapılandırırken temel aldıklarını görüyoruz (Federalist Papers, 46 – 48). Montesquieu bir adım daha atarak, gücün suistimalini engellemek için gücün güçle dengelenmesi ve denetlenmesi gerektiğini, bunun için de hükümet kuvvetleri olan yasama, yürütme ve yargının birbirinden ayrılmasının zorunlu olduğunu öne sürmüştü.
Bu durumda ulaştıkları sonuç şuydu: Asıl olan bağımsızlık için savaşmış, kanlarını ve canlarını vermiş olanların çabalarının heba olmamasıysa, korunması esas olan özgürlük (liberty) ve bireylerin özgürlükleridir (freedom). O halde, öyle bir hükümet kurulmalıdır ki, bireyin özgürlüklerinin ve herhangi bir zamanda azınlıkta kalanların haklarının garanti altına alınması (safe guard) için iktidarın ve çoğunluğun gücünün dengelenmesi ve denetlenmesi (checks and balances) mümkün, hatta zorunlu olsun.
ABD Anayasası buna olanak tanıyan bir belge olarak, özetle bireysel hak ve özgürlükleri garanti etmek üzere oluşturulmuş olan bir “Kuvvetler Ayrılığı ve Eşitliği” rejimidir. Yasama, Yürütme, Yargı güçleri birbirinden kesin hatlarla ayrılmıştır; güçleri eşittir, görevleri ayrıdır. Bu kurumlardan birinin varlığı diğerlerine bağlı değildir. Her üç hükümet erkine de halkın temsilcileri doğrudan veya dolaylı olarak seçilir. Hepsi halka hesap vermekle yükümlüdür.
Yasama – Yürütme – Yargı
Yasama organı ABD Kongresi’dir (Congress). Mali konuları halk adına karar altına alır; çünkü temsile dayanmayan vergilendirmenin zulüm olduğunun kabulü Bağımsızlık Savaşı’nın temel nedenidir. Yasa yapımı yasamanın iç sürecidir, yürütme sadece bütçe yasalarını teklif edebilir; Başkan yasaları veto edebilirse de yasama Başkan’ın vetosunu aşabilir. Başkan yasama organını yani Kongre’yi feshedemez; erken seçime zorlayamaz.
Yasamanın iki kamarası mevcuttur. Birisi doğrudan halkın tek kişi – tek oy ilkesine ve basit çoğunluk ilkesine göre her seçim çevresinden seçtiği bir temsilciden oluşan Temsilciler Meclisi’dir. Seçim çevreleri benzer sayıda seçmene sahiptir ve eyalet yasama organları tarafından sınırları belirlenir. Temsilciler Meclisi’nde 435 Temsilci görev yapar; görev süreleri iki yıldır. Üst kamara (Senato-Senate) ise eyaletleri temsil eder ve her eyaletten toprak büyüklüğü veya yaşayan seçmen sayısına bakılmaksızın iki Senatör seçilir; 50 eyalet olduğu için 100 Senatör görev yapar ve görev süreleri altı yıldır.
Yürütme Başkan’ın liderliğinde çalışır. Başkan iki dereceli bir seçimle halk tarafından dört yıllığına seçilir. Başkan’ın kabine üyeleri (secretaries) onun tarafından önerilir, yasama (Senato) tarafından, özellikle komiteler aracılığıyla kamuya açık olarak soruşturulduktan sonra onaylanırlarsa atanırlar. Başkan yasaları veto etme hakkına sahiptir, ancak yasama bu vetoyu aşabilir. Başkan’ın seçimi ve görevi ile ilgili olarak, azli dâhil tüm kararları yasama alır.
Yürütme – yasama ve merkezi devlet ve eyaletlerin uyuşmazlığı Yüce Mahkeme tarafından çözümlenir. Yüce Mahkeme üyelerini başkan önerir, yasama inceler ve onaylar. Yasama onayı olmayan aday atanamaz. Yüce Mahkeme, yasaların anayasaya uygunluğunu da denetlemeye yetkisi olduğuna 1803’te karar vermiştir ve bu uygulama halen sürmektedir.
Hükümet kuvvetleri uyuşmazlığı olduğunda siyasal karar alınamaz, yasa, bütçe yasaları dâhil yapılamaz, siyasi süreç (policy process) kilitlenir, felç olur. Bu durumda hükümet kuvvetleri arasındaki uyuşmazlığın nihai çözüm mercii seçmendir. Hükümetin felç olmasına nihai çözüm iki yılda bir yapılan Temsilciler Meclisi ve üçte bir Senato yenileme seçimleridir. Seçmen felce neden olduğunu düşündüğü tarafa oy vermezse, diğer taraf kazanır ve felç veya yasamadaki kenetlenme de son bulur.
Unutulmamalıdır ki, ABD anayasasının amacı bireysel hak ve özgürlüklerin ne pahasına olursa olsun korunmasıdır, etkili veya güçlü siyasal yönetim sağlamak değildir. Özellikle, kişisel ve keyfi yönetime yol açabilecek her türlü gelişmenin engellenmesi, ABD Anayasası’nın temel amaçları arasında olmuştur. Bunun için de görevini suiistimal edecek olan Başkan’ın soruşturulması, yargılanması ve görevden azli (impeachment) ve bilahare uzaklaştırılması da yasama organına ve onun iki kamarasına verilmiştir.
ABD’nin Başkan’ın Azil Süreciyle Yeniden İmtihanı
ABD Anayasasının 230 yıllık ömründe dört başkan hakkında yasama organı (Kongre) tarafından azil işlemi yürürlüğe koyuldu ve bir tanesi (Richard Nixon) süreç tamamlanmadan görevinden istifa etti. Diğer üç Başkan da yasamanın alt meclisi olan Temsilciler Meclisi tarafından azledilmelerine yönelik olarak oylandılar ve görevden alınmaları için yasamanın üst meclisi olan Senato’ya görevi suiistimal ettikleri gerekçesiyle yargılanmak üzere sevk edildiler. Bu işlemlerden ilki hemen İç Savaş sonrasında suikasta kurban giden Abraham Lincoln’un yerine seçilen Andrew Johnson’a (1868), sonraki yüz yıl kadar sonra William J. Clinton’a (1998) ve nihayet üçüncüsü de Donald J. Trump’a (2019) uygulandı. Her üç Başkan’ın da Temsilciler Meclisi’nde azledilmelerine oy çoğunluğuyla karar verildi. Ancak, ABD Senato’su Yüce Mahkeme’nin Başkanı başkanlığında bir mahkeme olarak toplanıp Başkan Johnson ve Clinton’u yargıladıklarında gerekli, üçte iki çoğunluk oyunu bulamadıkları için azil süreci görevden alınma ile sonuçlanmadı.
Şimdi Donald J. Trump da aynı şekilde Senato tarafından yargılanmak durumunda. Bu yargılama sürecinin 2020 yılı başında olması bekleniyor ve yine Senato’nun üçte iki çoğunluğunun, öngörülemeyen bir gelişme olmazsa, Başkan’ı suçlu bulmasının pek mümkün olmayacağı anlaşılıyor.
Bir Denge ve Denetleme Sorunu olarak Başkanların Azli
ABD Anayasasında Başkanın azlini içeren mevzuat madde 1’in ikinci ve üçüncü kısımlarıyla madde 2’nin ikinci ve dördüncü kısımlarında düzenlenmiştir. Bu maddeler kimlerin hangi koşullarda ne tür suçlamaları araştıracağını ve yasama tarafından yapılacak işlemleri tanımlıyor. Başkan’ın “…rüşvet, ihanet gibi yüksek suçlar ve kabahatler…” dolayısıyla [5] Kongre tarafından soruşturulacağını; Temsilciler Meclisi’nde basit çoğunluk oyuyla azledilebileceğini söylüyor. Sonra, başkanın görevden alınması için Senato’nun Yüce Mahkeme’nin başkanının başkanlığında mahkeme olarak toplanacağını ve üçte iki oyla Başkanı suçlu bulursa, görevden almaya karar verebileceğini belirtiyor.
Bu sürecin bugüne kadarki üç uygulamasında da “yüksek suçlar ve kabahatler” [6] teriminin Kongre tarafından yorumlanması en kritik hususu oluşturdu.
“Yüksek suçlar ve kabahatler” tabiri ne anlatıyor?
Başkanların kendi mevkilerini ve o mevkiin gücünü suiistimal ederek, kendisine göreviyle sınırlı olmayan, özellikle şahsi çıkar temin etmesinin “yüksek suç veya kabahat” oluşturacağı kabul ediliyor.
ABD Anayasası’nın yapımı sırasında bile gündeme gelmiş olan Başkan’ın Kral III. George’a benzer bir zalime dönüşmemesi için alınan önlemler zaten bu amaca yönelikti. Müthiş bir güç birikimine konu olan Başkanlık ve yürütme mevkii kolayca yozlaşabilir, çünkü iktidar suiistimal edilmeye son derecede eğilimlidir (siyaset biliminin temel yasası: iktidar yozlaşır).
En kolay güç yozlaşması, bir siyasal kişilik olan Başkan’ın bir hususta kendi çıkarı için ülke kaynaklarını, olanaklarını, yasalarını veya kendisine tanınan ayrıcalıkları kullanmasıdır. Onun için Kongre bu hususta gerekli duyarlılığı göstermekle yükümlü kılınmıştır. Nitekim en son olayda, Başkan Trump Ukrayna Başkanı’ndan, 2020 ABD Başkanlık seçimlerinde kendisine rakip olması muhtemel Demokrat adaylardan Joe Biden’ın oğlunun Ukrayna’daki bir enerji şirketindeki rolü ve muhtemel yolsuzluklarının soruşturulmasını istemişti. Bu istekte bulunurken, Ukrayna’nın kendisini savaşta bulunduğu Rusya’ya karşı savunması için ABD Kongresi tarafından tahsis edilen silahların gönderilmesini durdurması, Temsilciler Meclisi tarafından görevini kendi siyasal kariyer çıkarları için suiistimal etmesi olarak yorumlanarak, azledilmesinde etkili oldu.
Ancak, Başkan’ın azil süreci bu yorumla da sınırlı değil. Başkan Clinton’un yemin altında yalan söylemesi ve adaleti engelleyici biçimde (obstruction of justice) davranması da Temsilciler Meclisi çoğunluğunun 1998 yılında Başkan Clinton’u azil için oy vermesine neden olmuştu. Başkanların kendileri hakkındaki soruşturmaları engellemek için danışmanlarının ifade vermesini engellemeleri, belge ve bilgi saklamaları da adaleti engelleyici ve azli gerektiren yüksek suç ve kabahat olarak kabul edilir. Andrew Johnson Kongre tatildeyken onun onayı olmadan sekreterlerinden birisini değiştirmişti. Bu eylem de Kongre’yi küçük düşürme, saygısızlık, aşağılama olarak kabul edildi, Kongre’nin Anayasa’da sayılan görevini yapamaz hale gelmesine vesile olduğu kabul edilen bu davranışı sebebiyle, Temsilciler Meclisi çoğunluğu tarafından Başkan’ın azline neden olmuştu.
Burada dikkat edilmesi gereken bir husus bu değerlendirmelerin kolayca partizan bir zıtlaşmanın unsurları haline dönebilmesidir. Nitekim Başkan Trump için yapılan oylamada Cumhuriyetçi Parti üyesi Temsilcilerin hiçbirisinin lehte oy kullanmayarak, bu oylamanın Demokratların bir komplosu olduğuna işaret etmeye çalıştıkları da görüldü. Kongre’nin azil süreci nihai olarak bakıldığında salt hukuki olmayıp, siyasi ve sonuç itibarıyla da partizan bir değerlendirmeye konu olabilen bir süreç. O zaman bu süreç kullanılarak Başkanların seçimde mağdur, mazlum rolü oynaması ve bunun üzerinden oy devşirmesi de mümkün oluyor. Tam da bu nedenle, benzer azil süreçleri başladığında seçime giren Başkan Nixon (1972) ve Clinton (1996) seçimleri kazanmayı becerdiler. Ancak, ondan sonraki süreçte Amerikan siyasal hayatı adeta iki siyasal parti arasındaki bir iç savaşa döndü, bütçe yapım süreci akamete uğradı, ülke daha fazla aşırı sağ ve sola doğru savrularak, Kongre’ye seçilenlerin daha ideolojik ve köktenci kişiler olmasına yol açtı. Bu durumda da bir araya gelerek çalışabilen bir Temsilciler Meclisi ve Senato heyeti ortaya çıkmadığından, ABD’nde son kırk yıldır en fazla konuşulan kavramlardan bir tanesi “gridlock” (kenetlenme) oldu. Kenetlenmenin arttığı ortamlar hükümetin politika üretme, değiştirme, yenileme olanağını azalttı; bazı temel siyasal sorunların çözümüne yarayacak adımlar bir türlü atılamadığından, giderek artan ölçüde bir sorunlar yumağı gündemdeki ağırlığını korudu.
2019 yılında ABD’nde 390 civarında ölümcül silahlı saldırı meydana geldi, ama otomatik silahların denetim altına alınmasına ilişkin hiçbir adım federal düzeyde atılamadı. Yurttaşların esenliğiyle doğrudan ilgili olan sağlık sigortası ve sağlık harcamaları sistemi bir türlü iki büyük partinin uzlaşmasıyla yeniden düzenlenemedi. Eğitimin pahalılaşması ve öğrenci borçları büyük bir sorun olarak varlığını koruyor, birçok gencin hayatını karartmaya devam ediyor. Irkçılıkla ilgili sorunlar büyüyerek artıyor. Bu konularda Kongre’deki siyasi partiler ideolojik olarak birbirinden o kadar uzaklaştılar ki, bu ve benzeri konularda uzlaşma arayabilecek bir konuma gelemiyorlar [7]. Kenetlenmenin (gridlock) yanı sıra bir de kutuplaşma (polarization) söylemi Amerikan basınında da akademik yazınında da yer etmeye başladı.
Sonuç: Korunan Haklar ve Özgürlükler Ortamında Kenetlenme ve Kutuplaşma
Bu tür ortamlarda ABD’nde zaman zaman iki mevcut siyasal parti olan Demokrat ve Cumhuriyetçi Parti’nin yanı sıra bir üçüncü siyasal parti, hareket veya bağımsız aday ortaya çıkabiliyor. 1992 seçimlerinde Ross Perot, Başkan George H. W. Bush ve William J. Clinton ile yarışa girmiş ve oy veren seçmenlerin neredeyse beşte birinin de (%18) oyunu almıştı. Ancak, bu tür adaylar genellikle uzun ömürlü olamıyorlar. İki siyasal partinin yanında bir üçüncüsünün güç kazanmasına tek sandalyeli seçim çevrelerinde en çok oyu alan adayın seçilmesi sistemi (first-past-the-post) imkân vermiyor. Bu sistemin uygulandığı ilk ülke olan Britanya’da da iki partili bir siyasal sistem mevcut. ABD seçimlerinde müthiş yüksek düzeyde reklam ve kampanya harcaması yapılıyor. Üstelik 26 Kasım 2019’daki Guardian [8] makalesinde iddia edildiği gibi 2016 seçimlerinde milyarderler müthiş miktarlarda harcama yaparak istedikleri adayların seçilmesinde etkili olmuşa benziyorlar. Bu kadar büyük fonları cezbedebilmek yerleşik Demokrat ve Cumhuriyetçi Partiler ve adayları için daha kolay. Adı sanı pek de duyulmamış bir adayın veya üçüncü partinin benzer bir başarıya imza atması pek güç.
Üstelik ABD’nin federal bir sistem olarak merkeziyetçi kurallara göre seçim yapmadığı da unutulmamalı. Farklı eyaletlerde çok farklı çıkar örgütlenmelerine ulaşacak bir yapı üretmek ayrıca başlı başına bir sorun. Onun için ABD siyasal parti sistemine giriş de orada uzun süreli olarak sürdürülebilir bir siyasal parti veya hareketi oluşturabilmek de çok zor. Bunu bir ölçüde başarabilen halkçı hareket (populism / Populist Party), 1880’lerde ortaya çıkmış, önce Demokrat Parti içinde 1940’lara kadar varlığını sürdürmüştü. Sonra hızla sağa kayarak, beyaz üstünlüğü hareketine destek veren bir içerikte Cumhuriyetçi Parti içinde varlığını sürdürdü. Belki Donald Trump’ın bu hareketle bir şekilde bağlantılı olarak başarılı olan tek siyasi olarak kabul edilmesi de mümkün. Ancak, ortada ne bir parti ne de Cumhuriyetçi Parti dışında etkili bir siyasal örgütün söz konusu olduğu da unutulmamalı.
Sonuç olarak, oluşturulmasından 230 yıl sonra da etkili olarak çalışan bir yazılı anayasa olarak ABD anayasası rejimin payandalarından birisi. Bu anayasa 21. Yüzyılda da ABD’de geniş kitleler tarafından desteklenerek bireysel özgürlükler ve hakların teminatı olarak varlığını sürdürüyor. Son azil süreci ve Donald Trump Başkanlığı’ndan sonra da bu özelliklerini koruyarak yoluna devam etmeyeceğini düşündürten bir kanıt, gelişme veya görüntü yokmuş gibi görünüyor.
Ersin Kalaycıoğlu
Sabancı Üniversitesi Sanat ve Sosyal Bilimler Fakültesi öğretim üyesi
Bilim Akademisi üyesi
Notlar ve kaynaklar:
[1] taxation without representation is tyranny
[2] state / devlet
[3] “The will of the people cannot make just, that which is unjust”- Lord Acton
[4] “Power Corrupts, Absolute Power Corrupts Absolutely” – Lord Acton
[5] ABD Anayasası madde (article) 2, kısım (section) 4
[6] high crimes and misdemeanours
[7] George Tsebelis (2002) Veto Players: How Political Institutions Work. (Princeton, New Jersey, Princeton University Press).
[8] https://www.theguardian.com/us-news/2019/nov/26/billionaires-us-elections-2020-president.
