Cumhuriyet dönemindeki sosyal politikalar ve etkileri

Bu metin 2 Ekim 2023’te gerçekleştirilen “Cumhuriyet’in Yeni Yüzyılına Girerken Ekonomi – Kurumlar ve Sosyal Politika” başlıklı Bilim Akademisi panelinde Bilim Akademisi üyesi Ayşe Buğra’nın konuşmasından derlenmiştir.  Panel videosuna metnin sonundan ulaşabilirsiniz.

Cumhuriyet dönemindeki gelişmelere ve günümüzün sorunlarına sosyal politika perspektifinden bakmak istiyorum. Aklımdaki soru şu:

Sosyal politika önlemleri, sosyal sınıf farklarını ve farklı kesimlerin topluma hangi koşullarda katıldıklarını- yani yurttaş olarak nasıl bir konumda bulunduklarını- nasıl etkiliyor?

Bu gelir eşitsizliklerinin ötesinde bir soru. Sosyal güvenlik sistemlerinin, sosyal yardım önlemlerinin, eğitim, sağlık, konut gibi alanlarda uygulanan politikaların ve çalışma hayatını düzenleyen kuralların, gelir boyutunun ötesinde, sosyal içerme ve sosyal dışlanma dinamikleriyle ilgili olduğunu düşünüyorum.

Türkiye’deki sosyal politika gelişmelerini üç dönemde incelemek mümkün. Bunlar, Erken Cumhuriyet dönemi, 2. Dünya Savaşı sonrasında çok partili sisteme geçilmesinden 20. yüzyılın sonuna kadar geçen dönem ve 20. yüzyıl sonunda Türkiye’nin neoliberal küresel ekonomiye entegre olduğu dönem.

Erken Cumhuriyet dönemi – Köy enstitüleri ve işçi sınıfının oluşması

1923-1946 arasındaki erken Cumhuriyet döneminde sosyal yardım, sosyal güvenlik ve sosyal hizmetlere ulaşım konularındaki kazanımlar çok etkileyici değil. Bu çok şaşırtıcı da değil çünkü radikal bir rejim değişikliğinden sonra, savaşlar ve nüfus hareketleriyle sarsılmış yoksul bir köylü toplumunda yeni bir toplum inşasına girişilmişti.  Bu ortamda sosyal politika sorunlarının ekonomik gelişme ve toplum inşası sorunlarından bağımsız olarak ele alınması mümkün değildi. Gene de, bu dönemdeki bazı girişimler ve uygulamalar bana ilginç geliyor. Mesela köy enstitüleri deneyimini önemli buluyorum. Bu deneyim nüfusun büyük çoğunluğunu oluşturan köylü kesimin yeni kurulan topluma entegrasyonunu sağlama amacını ciddiye alan bir temel eğitim yaklaşımıydı. Ayrıca 1930’ların planlı sanayileşme stratejisi içinde devlet işletmelerinde çalışan işçilere sağlanan konut, kreş, teknik eğitim, kültürel ve sosyal faaliyetlerin önemli olduğunu düşünüyorum. Bu işçiler, toplam işgücünün küçük bir kısmını oluşturuyordu ama oluşmakta olan bir işçi sınıfı içinde ve daha sonraki yıllarda sendikal hareket içinde oynadıkları rol önemsiz değildi. 1930’ların sanayileşme politikalarının bu yanı bana dikkate değer geliyor.

2. Dünya Savaşı sonrası – Sosyal güvenlik sisteminin kurulması, işçi sınıfının güçlenmesi ve resmi olmayan devlet-toplum ilişkilerinin ortaya çıkışı

2. Dünya Savaşı sonrasında, önce Emekli Sandığı ve Sosyal Sigortalar Kurumunun, daha sonra da kendi hesabına çalışanları kapsayan Bağ-Kur’un kurulmasıyla, kapsamlı bir sosyal güvenlik sistemi ortaya çıktı. Bu, sosyal politika literatüründe eşitsiz korporatist diye adlandırdığımız türden bir sistemdi, formel sektörde çalışan işçilerin ve memurların emeklilik ve sağlık hizmetlerine ulaşım hakları farklıydı, daha sonra kurulan Bağ- Kur bünyesindeki kesimin hakları daha da kısıtlıydı. Gelişmiş bir yoksul yardımı politikası yoktu. Ayrıca sosyal güvenlik sistemi dışında kalan çok geniş bir kesim vardı. Dışarda kalan bu kesim zor günlerinde kişisel nitelikli ilişkilere, aile ve hemşehrilik bağlarına yaslanıyordu. Devlet ve toplum ilişkileri de, resmi devlet-yurttaş ilişkisinin ötesinde, resmi olmayan bir nitelik kazanıyordu. Burada gecekondu örneği özellikle çok önemli. Gecekondu, sosyal konut politikasını ikame ettiğini söyleyebileceğimiz bir mekanizma, ama aynı zamanda köyden şehre göç edenlerin şehre entegrasyonu sağlamak açısından da çok önemli rol oynamış bir mekanizma. Gecekondu olgusunu çalışmadan, sözünü ettiğim 2. Dünya Savaşı sonrasındaki dönemin sosyal politikalarını anlamak pek mümkün değil.   Gecekondular yaygınlaşırken, devlet- yurttaş ilişkisinin sosyal güvenlik sistemi dışında dışında biçimlenen bir boyut kazandığını ve siyasi süreçleri etkilediğini gördük. Erken cumhuriyet döneminde olduğu gibi,  bu ikinci dönemde de yoksulları hedefleyen sosyal yardım politikalarına önem verilmedi.

Buna karşılık, 1960 sonrasında grev hakkının yasalaşmasıyla ciddi bir sendikal hareket gelişti. Sosyal güvenlik haklarına sahip örgütlü bir işçi sınıfı,  sayısal önemiyle olmasa bile, ekonomik ve siyasi talepleriyle toplumda ve siyaset alanında önemli ağırlığı olan bir aktör haline geldi.

20. yüzyıl sonundaki neoliberal dönem – sosyal güvenlik sisteminin dönüşümü, yeni oluşan eşitsizlikler

Türkiye’nin 20. yüzyıl sonunda neoliberal küresel ekonomiye entegre olduğu dönemde, bu işçi sınıfı örgütsel gücünü ve toplumdaki ağırlığını büyük ölçüde kaybetti. Aynı zamanda, eşitsiz korporatist nitelikli olduğunu söylediğim sosyal güvenlik sistemi büyük bir dönüşüm geçirdi.  Bu dönüşüm, bir yanıyla daha kapsayıcı bir sistem getirdi. Mesela genel sağlık sigortası uygulaması, daha geniş bir kesimin sağlık hizmetlerine ulaşımını sağladı. İhtiyaç tespiti yöntemleriyle yapılan sosyal yardım uygulamaları gelişti ve bu toplumun en yoksul kesimi için önemliydi.  Bu kesim devletle yeni bir ilişki içine girmiş oldu.

Bu tür daha kapsayıcı uygulamalar olsa da dönüşümün eşitlik yönünde değil, eşitsizliğin şekil değiştirmesi yönünde olduğu söylemek doğru olur zannediyorum.  Bugün eski sosyal güvenlik sistemindeki çalışma hayatındaki konumlarla, belki statü farklarıyla diyebiliriz, ilgili olan eşitsizliklerin yerine, başka tür eşitsizliklerin önem kazandığını söyleyebiliriz. Sınıf eşitsizlikleri derinleşti ve işçilerin milli gelirden aldıkları pay bariz biçimde düştü.  Sağlık ve eğitim gibi alanlarda özelleştirme dinamikleri, kalitede büyük farklara yol açtı. Piyasa mantığının hâkim olmaya başlamasıyla, sosyal hak mantığı aşınmaya başladı; belki sağlık ve eğitim hizmetlerine ulaşım yaygınlaştı, ama alınan hizmetin kalitesinde gelir düzeyi daha belirleyici hale geldi.

Sosyal yardımlar önem kazandı, ama düzgün, hak-temelli bir asgari gelir politikası yürürlüğe konulmadı, dolayısıyla yardımların seçmen davranışlarını etkileyecek şekilde siyasi amaçlarla kullanımına kapı açıldı.

Çocuk, yaşlı ve engelli bakımı politikalarına eskisinden daha çok önem verilmeye başlandı, ama evde bakıma verilen önemin ve literatürde “devlet destekli ailecilik” diye tanımlanan yaklaşımın, toplumsal cinsiyet eşitsizliklerini azaltmak  açısından pek olumlu sonuç verecek nitelikte olduğunu söyleyemiyoruz. Nitekim, bu yaklaşımın bakım hizmetlerinin kadınlar tarafından karşılandığı geleneksel toplumsal cinsiyet rollerinin sürmesine ve kadınların çalışma hayatı dışında kalmasına yol açtığı epeyce tartışıldı.

Toplumdan dışlanma dinamikleri

Günümüzün sorunlarına sosyal politika perspektifinden bakınca, çalışma hayatı ve eğitim sistemindeki birbiriyle ilintili sosyal dışlanma dinamikleri çok önemli görünüyor.  Bunun toplumun bütünlüğü açısından, demokratik bir toplumda birlikte yaşama imkanı açısından önemli olduğunu düşünüyorum.

20.yüzyıl sonu neoliberal küreselleşme dinamikleri içinde pek çok ülkede işçilerin milli gelirden aldıkları pay düştü. Bu düşüş Türkiye’de de önemliydi ve son zamanlarda çok tartışılan bir konu oldu.

Piyasa koşullarının oluşturduğu gelir eşitsizliklerin, vergiler ve sosyal harcamalarla düzeltilmesi mümkün. Ama Türkiye’de kamu politikalarının  bu doğrultuda pek de etkili olamadığını görüyoruz. Mesela ILO’nun değişik coğrafyalardan 42 ülke için yaptığı bir sıralamada, Türkiye’nin vergiler ve sosyal harcamalarla gelir eşitsizliğini en az düzeltebilen üçüncü ülke olduğunu görüyoruz.^[1]ILO (2021), Inequalities and the World of Work, pp.21-22

Çalışma hayatına hiç katılmayan nüfus oranı %40

Ama daha önemlisi, çalışma hayatına katılmayan 15-64 yaş arası nüfus. Bu aktif olmayan nüfus oranı, OECD ülkelerinde ortalama % 26, Türkiye’de ise % 40.^[2]OECD Stats, Short-term Labour Market Statistics, Inactivitiy Rates, https://stats.oecd.org/index.aspx?queryid=35562 (Erişim 2 Kasım 2023)

Burada kadınların durumu özellikle çarpıcı, Çalışma hayatına katılmayan kadınların çalışma yaşındaki kadın nüfusa oranı,  OECD ülkelerinde ortalama % 33 kadar, Türkiye’de ise % 59. Bu aktif olmayan nüfus oranına işsizler dahil değil, işsizlik istatistiklerine baktığımız zaman da, Türkiye’de kadın işsizlik oranının erkek işsizlik oranının iki mislinden fazla olduğunu görüyoruz.

Gençler, özellikle genç kadınlar, toplumun parçası olamıyor

Sosyal dışlanma dinamikleri bağlamında daha çarpıcı verileri son yıllarda uluslararası karşılaştırmalarda kullanılan NEETs denilen göstergede buluyoruz.  NEETs, ne istihdamda, ne eğitimde ne de beceri geliştirme programında yer almayan genç nüfusun oranını veriyor. Türkiye özelinde bu gösterge hiç hoş olmayan bir tablo ortaya koyuyor. Türkiye’de ne istihdamda, ne eğitimde ne de bir beceri geliştirme programında olmayan gençlerin aynı yaştaki genç nüfusa oranı, OECD ülkeleri arasında en yüksek olanlardan biri.

Ama asıl çarpıcı olan, Türkiye’deki kadın erkek farkı. Türkiye’de 15-19 yaş arası erkeklerde NEETs oranı % 12,5, kadınlarda % 21,3. 20-24 yaş arası için, bu oran erkeklerde % 21,6, kadınlarda % 45,2. Buradaki toplumsal cinsiyet eşitsizliğinin çok ciddi bir toplumdan dışlanma sorunu oluşturduğu açık.^[3]Youth not in employment, education or training (NEET), OECD, https://data.oecd.org/youthinac/youth-not-in-employment-education-or-training-neet.htm, Erişim: 2 Kasım 2023

Çalışma hayatının sorunları sadece Türkiye’ye özgü sorunlar değil ve bunlar sadece işsizlik ve geçim sorunları değil. Çalışmanın insanların sadece geçimlerini sağlamak için sürdürdükleri bir faaliyet değil, aynı zamanda bir topluma katılma, bir sosyalleşme kanalı olduğunu unutmamak lazım. Esnek istihdam modeli içindeki çalışma pratikleri, her yerde iş yeri aidiyetinin zayıflaması, sendikal örgütlenmenin güçleşmesi ve prekaryalaşma dinamikleriyle birlikte yer aldı.  1980 sonrası dönemde çalışmanın sosyalleşme ve topluma katılma açısından anlamı değişti. 

Eğitimdeki eşitsizlikler kutuplaşmayı perçinliyor

Bugün Türkiye’de eğitimdeki eşitsizlikler de önemli bir toplumsal sorun oluşturuyor. Mesela PISA sonuçları, Türkiye’de öğrenci başarı ve başarısızlık verilerinin farklı okullar arasında yoğunlaşan ciddi farklılıklar gösterdiğine işaret ediyor. Bu da bölge, semt ve sınıf eşitsizliklerinin önemini gösteriyor.

OECD verileri, eşitsizliğin eğitim politikalarıyla ilgili önemli bir yanına, eğitimin harcamaları konusuna işaret ediyor. Bununla ilgili olarak, Türkiye’de eğitim harcamalarında özel kaynakların payının epeyce yüksek olduğunu görüyoruz. OECD ülkelerinde ortalama % 17 olan bu pay Türkiye’de % 25 ve büyük ölçüde aile harcamalarından bahsediyoruz. Ayrıca ilginç olan, Türkiye’de özel eğitim harcamalarının özellikle ilk ve orta öğretimde önemli olması. Bu, OECD ülkelerinden farklı çünkü OECD genelinde özel harcamaların özellikle yüksek öğretimde önemli olduğunu görüyoruz. Türkiye’de ilk ve orta öğretimin finasmanında aile katkısının önemi, daha zorunlu eğitim aşamasında, öğrencilerin ilerde sahip olacakları imkanlarını ve yapabilecekleri seçimleri belirleyen erken bir aşamada, gelir eşitsizliklerinin oynadığı role işaret ediyor. Kamu eğitiminin yetersizlikleri ve sorunları, bir yandan imkanı olan ailelerin özel okul seçeneğine yönelmelerine sebep olurken, okullar arası eğitim kalitesi farklarının da barizleşmesine yol açıyor. Bu arada, kamu okullarında bile eğitim harcamalarının yoksul aileler üzerinde bir yük oluşturduğunu görüyoruz.

Eğitimde eşitsizlikleri özellikle önemli buluyorum çünkü bunlar daha çocukluk aşamasından başlayan ve insanların potansiyellerini geliştirme ve topluma eşit koşullarla katılma imkanlarını kısıtlayan bir sorun olarak ortaya çıkıyor. Ve bu eşitsizlikler eğitime ulaşma imkanından çok eğitimdeki kalite farklarından kaynaklanıyor. İyi eğitim alma olanağına sahip küçük bir kesimle, aldığı eğitim mantıklı düşünmesine, doğruyla yanlışı ayırdetmesine, dünyanın farkında olmasına yardım etmeyen bir kesimin birlikte varolduğu bir toplumda, sosyal yaşam ve siyasi gelişmeler nasıl biçimlenir? Aynı şekilde, hem çalışma hayatından hem de eğitimden dışlanmış genç nüfusun önemi, çalışma hayatının sosyal ilişkilerin gelişmesine ve toplumsal bir aidiyet kazanmaya yardım edecek nitelikte olmayışıyla birleşince, toplumun bütünlüğü nasıl korunur?

Benim bugün kısaca değindiğim sorunların, demokratik bir toplumda birlikte yaşama imkanı bağlamında düşünülebilecek sorunlar olduğunu düşünüyorum.