Türkiye 1978’den 2003’e çeyrek asır boyunca ortalama %60 enflasyonla yaşadı. Nobel ekonomi ödülü sahibi Milton Friedman, “enflasyon her zaman ve her yerde parasal bir olgudur” der. Nedensellik açısından baktığımızda Milton Friedman haklıdır: Para arzının artış hızının yüksek olduğu ülkelerde ortalama fiyat artış hızı, yani enflasyon da yüksektir. Peki Türkiye’de Merkez Bankası para arzını neden bu kadar hızlı arttırmıştır?
1980’lerin ve 1990’ların Türkiye’sine baktığımızda yüksek enflasyonun arkasındaki nedenin yüksek kamu harcamaları ve bu harcamaların yol açtığı kronik bütçe açıkları olduğu ortaya çıkıyor. Kamu harcamalarındaki artışın nedeni ise 1987 sonrası dönemde her iki yılda bir yaşanan genel ve yerel seçim rekabeti ve ülkeyi yöneten siyasi elitlerin bu rekabeti kazanmak için devletin imkanlarını sonuna kadar kullanma çabalarıdır. Nitekim 1987’den 1994’e enflasyonun %40’dan %130’a kadar yükseldiğini görüyoruz (Şekil 1).
1980’lerde askeri rejim altında enflasyonu düşürmek için kemer sıkma politikalarını uygulayan Turgut Özal, 1987’de yasaklı siyasilerin siyaset sahnesine dönmesiyle birlikte bu politikaları bir kenara bırakıp değişik toplumsal kesimlerin oyunu almak için kamu harcamalarını artırmaktan çekinmedi. Onun ardından iktidara gelen siyasetçiler de farklı davranmadı. 1987-1993 döneminde kamuda işçi ücretleri reel olarak %200’den fazla arttı. Tarımsal fiyat destekleme alımları da doğrudan devlet tarafından finanse edildi.
Hızla artan kamu harcamaları bütçe açığını ve dolayısıyla kamu kesimi borçlanma gereksiniminin (KKBG) kademeli olarak artmasına yol açtı. KKBG’nin Gayrisafi Yurtiçi Hasıla’ya (GSYH) oranı 1991 yılında %6’ya kadar yükseldi (Şekil 2). Kamunun borçlanma ihtiyacındaki artışın sonucunda ise iç piyasada borçlanma faizlerinin artması kaçınılmazdı. Bundan kaçınmak isteyen Başbakan Turgut Özal Merkez Bankası’nın muhalefetine rağmen 32 sayılı kanun hükmünde kararnameyle (KHK) Türk Lirasının Değerini Koruma Kanunu’nu değiştirdi. Bu değişiklikle bankaların yurtdışında borçlanmasına izin verildi. Yurt dışından borçlanma imkanına kavuşan bankacılık sistemi bu kaynaklarla daha fazla devlet tahvili satın aldı. Böylece, 1991 genel seçimlerine doğru iktidardaki ANAP kamu harcamalarını reel faizlerin fazla artmasına yol açmadan artırmayı başardı.
Ancak, siyasi elitler arasındaki rekabet 1990’lı yıllarda da devam etti. Kamu harcamaları, dolayısıyla bütçe açıkları ve kamu borç stoku artmaya devam etti. Beklenebileceği gibi kamunun borçlanma gereksinimindeki artışın ardından reel faizlerin de artması kaçınılmazdı. Ancak 1994 yerel seçimlerine giderken ekonominin yavaşlamasını istemeyen Başbakan Tansu Çiller, borçlanmayı çok artırmamak için doğrudan Merkez Bankası’ndan avans kullanma yoluna gitti. Para arzındaki bu artış 14 Ocak 1994’te Moody’s Türkiye’nin kredi notunu düşürmesiyle TL’den kaçışa yol açtı. Ülke seçime giderken hükümetin popülist politikalarda ısrar etmesi ülkenin durduk yerde ekonomik krize girmesine neden oldu. (“2017’ye girerken 1994’ü hatırlamak” başlıklı yazı için tıklayınız.)
1994 krizinden gereken dersler çıkarılmadı. Kamunun borç yükü taşınamaz düzeylerde olmadığı için kriz sonrası IMF stand-by anlaşması çerçevesinde uygulanan makroekonomik tedbirler 1995 yılındaki genel seçimler nedeniyle tekrar rafa kaldırıldı. Bu arada ülkenin büyüme stratejisinde bir değişiklik yoktu. Dış borçlanmayla finanse edilen iç taleple büyüme modeli uygulanmaya devam etti. Siyasette merkez sağın iki büyük partisi ANAP ve Doğru Yol Partisi (DYP) yanlış popülist politikalar nedeniyle güç kaybetmeye devam etti. Ülke ikili ve hatta üçlü koalisyon hükümetleri tarafından yönetilmek durumunda kaldı ve siyaset ve ekonomide istikrarın tesis edilmesi giderek daha da zorlaştı.
Ağustos 1999’daki Marmara depremi kamu bütçe açığının daha da artmasına yol açtı. Dış finansmana ihtiyaç duyan dönemin Ecevit koalisyon hükümeti, IMF’yle yeni bir stand-by anlaşması imzalamak zorunda kaldı. Nitekim, 21 Aralık 1999’da 5 küçük özel bankaya Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) tarafından el konuldu. Aynı tarihlerde, 2000 yılı boyunca uygulanacak kur çıpasına dayalı dezenflasyon programı da açıklandı. Başlangıçta program sorunsuz uygulandı. Ancak, 2000 politika programının en önemli ayağı olan bankacılık sektöründe etkili bir düzenleme ve denetim sisteminin kurulmasına yönelik uygulamalar bir türlü hayata geçirilemedi. Bunun sonucunda Eylül ayından itibaren faiz oranları yükselmeye başladı.
Faiz oranlarındaki artış, bilançosundaki varlıklar ve yükümlülükleri arasında vade uyumsuzluğu olan ülkenin orta büyüklükteki bankalarından Demirbank’ın sermayesini hızla eritti ve iki ay içinde batık duruma düşen Demirbank’a 6 Aralık 2000’de el konuldu. Demirbank’a el konulmuş olması bankacılık sektörüne olan güvenin daha da azalmasına yol açarken, 2000 yılı başında uygulamaya konan IMF programının da başarısız olması anlamına geliyordu. Bu Türkiye’de başarısız olan 17. IMF programıydı. Bunun üzerine, Şubat 2001’de Cumhurbaşkanı ve Başbakan arasında patlak veren anlaşmazlık ülke tarihinin en büyük ekonomik krizini tetikledi.
2001 krizi Türkiye’de 1980 yılında başlayan dışa açılma girişiminin başarısızlıkla sonuçlanması anlamına geliyordu. 2001 kriziyle birlikte batık özel ve kamu bankalarının da yükünü taşımak zorunda kalan devletin borcunun milli gelire oranı %90’ların üzerine çıktı. Türkiye uçurumun kenarına gelmişti. Gerekli önlemler alınmazsa kamu borcunun sürdürülmesi mümkün değildi. Rusya’nın 1998’de yaptığı gibi, bir süre borç ödemesi yapmayacağı anlamına gelen moratoryum ilan etmek zorunda kalacaktı. Bu ise Türkiye’nin uzun yıllar boyunca uluslararası kredi piyasalarından dışlanması demekti. Ülke uçurumun kenarındaydı. Ülkeyi keyfi biçimde yönetmeye alışmış siyasi elitler için bu kez IMF’nin koşullarını kabul etmekten başka çare kalmamıştı. Böylece, daha sonra o dönemde ekonomiden sorumlu bakan olarak görevlendirilen eski Dünya Bankası Başkan Yardımcısı Kemal Derviş’in adıyla anılan makroekonomik kurumsal reformlar hayata geçirildi.
Kemal Derviş-IMF Reformları
Neydi bu makroekonomik kurumsal reformlar? İlk sırada kamuda mali disiplinin sağlanması geliyordu. Kamu harcamalarının kısılmasının yanı sıra vergi ve vergi dışı gelirlerin arttırılmasını da içeren bu adımın beş yıl boyunca uygulanması öngörülüyordu. Yüksek kamu borcunun sürdürülebilir hale gelebilmesi için öngörülen bu mali konsolidasyon programın en önemli maddesiydi.
Şubat 2001’de krizin patlak vermesinden hemen sonra Türkiye, TL’nin diğer para birimleri karşısındaki değerinin serbest piyasada belirlenmesi anlamına gelen dalgalı kur rejimine geçti. Bunun yanı sıra, Merkez Bankası’nın politika bağımsızlığını sağlayan yeni Merkez Bankası yasası da 2001’de yürürlüğe girdi. Bu yasayla, Merkez Bankası’na para politikasını uygularken kullanacağı politika araçlarını hükümete danışmadan seçme yetkisi veriliyordu.
Daha da önemlisi, yeni yasayla Merkez Bankası artık hükümeti doğrudan fonlamak durumunda da kalmayacaktı. 1986 öncesi dönemde devlet tahvilleri piyasası açık olmadığı için Hazine ancak yurt dışından borçlanabiliyordu. Ancak, bu borçlanmanın yeterli olmadığı durumlarda doğrudan Merkez Bankası’ndan kısa vadeli (bir yıldan az) avans kullanabilirdi. Kullanılan avans ise doğrudan piyasadaki para arzının artmasına yol açıyordu. 1994 krizi öncesine kadar Hazine, Merkez Bankası’ndan bütçenin %15’ine kadar kısa vadeli avans kullanabilirdi. 1994 krizi sonrasında bu oran %3’e kadar indirildi ve 2001’de tamamen kaldırıldı.
Türkiye ekonomisinin rasyonel prensiplerle yönetilen bir ekonomi haline gelmesi için büyük önem arz eden makro kurumsal reform adımlarından birisi de bankacılık sektörünün düzenlenmesi ve denetlenmesine yönelik yasaların çıkarılmasıydı. 1990’lı yılların sonunda ve özellikle 2001 krizinde bankacılık sektöründe yaşanan büyük batıklarla tekrar karşılaşılmaması için sektörün yeni baştan düzenlenmesi ve sıkı bir denetim altına alınması geliyordu. Artık bankacılık sistemi, kurumsal olarak hükümetten bağımsızlığı yasayla garanti altına alınan, Ağustos 2000’de kurulmuş olan Bankacılık Denetleme ve Düzenleme Kurumu’nun (BDDK) sıkı denetimine tabi olacaktı. Doksanlı yıllardaki gibi siyasi bağlantılı iş adamlarının çok az sermayeyle banka kurması artık mümkün olamayacaktı. Bankaların kendi grup şirketlerine kredi vermesinin de önüne geçiliyordu. Batık bankalara el konulması ve sahipleri hakkında cezai işlemler uygulanması kolaylaştırılıyordu.
1990’dan itibaren ulusal ve uluslararası arenada gündeme getirilen, fakat siyasi elitler tarafından sürekli olarak göz ardı edilen makro kurumsal reformları gerçekleştirmek iki yıldan kısa bir sürede mümkün olmuştu. Siyasi elitler ancak ülke uçurumun kenarına geldikten sonra bu reformları uygulamaya razı oldular.
Bu arada, Kasım 2002’de yapılan erken genel seçimde seçmen 1990’lı yılların kötü yönetiminden sorumlu olan bütün partileri cezalandırdı. Aslında, iktidar ortaklarından MHP’nin lideri Devlet Bahçeli’nin dayatmasıyla erken seçime gidilmişti. Seçim 2003’te normal zamanında yapılmış olsaydı, iktidar ortakları istemeyerek aldıkları ekonomik önlemlerin faydalarını görebilirdi. Ancak Devlet Bahçeli iktidarın Ağustos 2001’de kurulmuş olan çiçeği burnunda Adalet ve Kalkınma Partisi’ne (AKP) teslim edilmesine ön ayak oldu. Kendi partisi barajın altında kaldığı için Parlamento’da temsil edilmedi.
Ali Babacan’ın ekonomiden sorumlu bakan olarak görev aldığı ilk AKP hükümeti, kısa süren bir kararsızlık döneminden sonra Derviş reformlarını/politikalarını sürdürdü. Aradan bir yıl geçmeden de bu reformların faydalarını görmeye başladı. Faiz ödemeleri hariç tutulduğunda kamu bütçesinin fazla vermesi, kamu borcunun sürdürülebilir hale geldiğini yerli, yabancı bütün yatırımcılara kanıtladı. Bunun üzerine yatırımcılar %15-20’lere varan reel faiz veren Türk tahvillerinden daha fazla talep ettiler. Bu da kriz sonrasında %25’i bulan reel faizlerin kademeli olarak %10’lara doğru düşmesini sağladı. (Bu dönemde piyasalarda olanları anlatan “Faiz ve Kur: Piyasalarda Yaşananları Anlama Kılavuzu” başlıklı yazı için tıklayınız)
“Anormal” bir ekonomiden “Normal” bir ekonomiye
2001 krizi sonrası uygulanan makro kurumsal reformların büyük çaplı bir toplumsal refah maliyeti olmadı. Bunun nedeni, 2001 itibarıyla Türkiye’nin yüksek ve kronik bütçe açığı, kamu borç stoku, cari açığı ve enflasyonu ile birçok gelişmekte olan pazar (GOP) ekonomisinden farklı, “anormal” bir ekonomi olmasıydı. Makro kurumsal reformlar bu anormalliğe bir son vermek için gerçekleştirildi. Kamu bütçesi kontrol altına alınınca piyasalar kamu borç stokunun sürdürülebilirliği konusunda ikna oldu. Türkiye’deki görece yüksek reel faizlerden yararlanmak isteyen yabancı yatırımcılar Türk devletine borç vermek için daha istekli davrandı ve sermaye girişleri arttı. Reel faizler düştü, iç tüketim ve yatırımlar arttı. Ekonomi iç taleple daha hızlı büyüdü. 2003 ve 2004’te Türkiye sırasıyla %5.6 ve %9.6 büyüdü.
Ekonomi alanında yaşanan bu olumlu gelişmelerin yanı sıra, AKP hükümetinin AB’ye üyelik yolunda atmış olduğu adımlar da olumlu sonuçlar verdi: Aralık 2004’te AB liderleri Türkiye ile üyelik görüşmelerine başlama kararı aldılar. On yıllardır Türkiye’de yatırım yapmak konusunda isteksiz olan uluslararası şirketler, bu kararla birlikte Türkiye’nin çok uzak olmayan bir gelecekte Avrupa’nın bir parçası olacağı inancıyla Türkiye’ye yaptıkları (doğrudan yabancı) yatırımlarını hızla arttırdılar. 2005’te gelen 10 milyar dolarlık doğrudan yabancı yatırımlarını 2006 ve 2007’de 20 milyar dolarlık yatırımlar takip etti.
Bütün bu olumlu gelişmeler sonucunda, 2002-2007 arası ortalama büyüme hızı %7.2 olarak gerçekleşti. 1980 sonrası dönemde rastlanan en iyi büyüme performansıydı bu. Ekonomi büyürken, enflasyon da 2004’te %10’un altına indi.
Artık her şey yoluna girmiş gibiydi. Hükümet ekonominin her yıl %7 büyümesini sağlayacak sihirli formülü bulduğuna inanıyordu. Ancak, iktisatçılar farklı düşünüyordu: Ortada iki zorlu ekonomik sorun vardı.
Enflasyonun %10’un altına düşürülmesi başarılmıştı ama bu yeterli değildi. Uzun vadede fiyat istikrarını sağlamak için enflasyonun %5’in de altına düşürülmesi gerekiyordu. Bunun için hem para hem de maliye politikasının sıkılaştırılması gerekiyordu. Ne yazık ki, aradan geçen 14 yılda AKP iktidarı para ve maliye politikalarında yalnızca bir-iki yıl sürebilecek sıkılaştırmayı gündemine almadı.
AKP’yi yöneten siyasi elitlerin enflasyonun daha da düşürülmesi konusunda gösterdiği isteksizliğin arkasında 1990’larda ülke yönetimindeki siyasi elitlerin yüksek enflasyonla mücadele konusunda gösterdikleri isteksizlikten farklı değildi. Bu konuyu ele aldığım ikinci yazı için tıklayınız.
İkincisi sorun ise daha da zorluydu. Türkiye’nin normal bir ekonomi haline gelmesi için gerekli olan “birinci nesil” makroekonomik kurumsal reformlar başarıyla uygulanmıştı, ancak bu reformlar yüksek büyüme hızının uzun vadede sürdürülebilmesi için yeterli değildi. Sırada, 1950’den bu yana Türkiye’nin “alın yazısı” haline gelmiş olan büyüme stratejisini değiştirmek gerekiyordu. İkinci nesil arz yönlü mikro yapısal reformlar konusu da ayrı bir yazıyı gerekli kılıyor.
Kamil Yılmaz
Bilim Akademisi üyesi
Koç Üniversitesi Ekonomi Bölümü öğretim üyesi
