Taşeron çalışma: Türkiye deneyiminden dersler (II)

Bu yazı dizisinin ilk bölümünde, özel sektördeki taşeron uygulamalarının çalışan ücretleri üzerindeki etkisini ele almış; düşük vasıflı işlerde taşeronlaşan çalışanların ücret kaybettiğini, yüksek vasıflı işlerde taşeronlaşanların ise ücret kazandığını görmüştük. Bu yazıda merceğimizi özel sektörden kamuya çeviriyor ve Türkiye’nin 2017 sonunda hayata geçirdiği, kamuda taşeron çalışmayı büyük ölçüde ortadan kaldıran köklü bir reformun sonuçlarını inceliyoruz.^[1]Aytun, U., Gürer, E. ve Taymaz, E. (2026). Worker- and Firm-Level Effects of an Outsourcing Ban. Çalışma metni.

Aralık 2017’de, yaklaşık altı ay sonra yapılacak cumhurbaşkanlığı seçimi öncesinde, hükümet kamu kurumlarının ve belediye şirketlerinin taşeron hizmet almasını yasakladı. Yapılan düzenlemeyle, merkezî hükümete, belediyelere ve bunlara bağlı kurumlara bünyelerinde hizmet veren tüm taşeron işçilerin Aralık 2017 itibarıyla altı ay içinde kadroya geçirileceği duyuruldu.^[2]696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Resmî Gazete, 24 Aralık 2017, Sayı: 30280, Madde 127. Yaklaşık 750 bin işçi bu şekilde kadroya geçti. Yani bu düzenlemeden işgücünün yaklaşık %3,2’si doğrudan etkilendi ve kamuda kadrolu işçi (memurlar hariç) istihdamı neredeyse üç katına çıktı. Şekil 1, reformun ölçeğini tek bakışta gösteriyor. Belediye şirketlerinde ve merkezî idare kuruluşlarında çalışan sayısı yıllarca yatay seyrederken, 2018’in ilk çeyreğinde âdeta dikey bir sıçrama yapıyor. Bu ani yükseliş, kadroya geçirilen yüz binlerce taşeron işçisini yansıtıyor.

Reform, biz akademik iktisatçılar için bulunmaz bir fırsat teşkil ediyor. Bu kadar kısa sürede bu denli çok sayıda kişinin kamuda kadroya geçmesi, reformu adeta bir deneye dönüştürüyor: taşeron uygulamalarının ortadan kalkmasının çalışanlar, firmalar ve yerel işgücü piyasaları üzerindeki etkilerini görece net biçimde tespit etmemize imkân sağlıyor.

İlk çalışmamızda olduğu gibi, bu çalışmada da Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının idari veri seti olan Girişimci Bilgi Sistemini (GBS) kullanıyoruz. Bu veride merkezî hükümete bağlı kuruluşlar ve belediyeler yer almıyor. Dolayısıyla çalışmamızı, yalnızca bu veride yer alan ve vergi kimlik numaraları sayesinde belirlediğimiz belediye şirketleri üzerinden yürütüyoruz. Aralık 2017’de bir firmada çalışırken 2018’in ilk yarısında en az dört iş arkadaşıyla birlikte bir belediye şirketine geçen işçilerin bu reform sonucu kadroya geçtiğini varsayıyor ve bu çalışanları “geçiş yapanlar” olarak tanımlıyoruz. Bu çalışanların geçiş yapmadan önce çalıştıkları firmaları da taşeron firmalar olarak belirliyoruz.

Kimler kadroya geçti ve kadroya geçenler ne kazandı?

Yukarıda tarif edilen yöntemle, taşeron olarak çalışırken reform sonrasında bir belediye şirketinde kadroya geçen yaklaşık 268 bin işçi tespit ediyoruz. Bu işçilerin büyük çoğunluğunu erkekler (%87) ve temizlik ile güvenlik gibi düşük vasıflı işlerde çalışanlar (%89) oluşturuyor. Bu da reformun nispeten düşük gelirli ve çoğunluğu erkek bir işçi kitlesini etkilediğine işaret ediyor.

Şekil 2, geçiş yapan işçilerin (koyu kırmızı çizgi) ortalama ücretlerinin reform sonrasında belirgin biçimde arttığını ve zaman içinde belediye şirketlerinde zaten kadrolu olan çalışanların (belediyelerde geçiş yapmayanlar) ücret düzeyine doğru yaklaştığını gösteriyor. Reform öncesinde geçiş yapanların ücretleri diğer taşeron çalışanlarınkiyle (taşeron firmalarda geçiş yapmayanlar) yakın seyrederken, reform sonrasında yukarı yönlü ayrışıyor.

Ekonometrik analizlerimiz, bu reformun erkekler için yaklaşık %10-15, kadınlar için ise bundan biraz daha düşük ama buna yakın bir oranda ücret kazanımları doğurduğunu ortaya koyuyor. İkinci önemli bulgu iş güvencesiyle ilgili. Kadroya geçen işçilerin işten ayrılma veya çıkarılma olasılığı kadınlarda yaklaşık %86, erkeklerde ise yaklaşık %63 oranında çarpıcı bir biçimde düşüyor. Taşeron düzeninde sık rastlanan, örneğin üniversitelerde temizlik personelinin yaz tatilinde işten çıkarılıp güz döneminde yeniden işe alınması (böylece kıdem tazminatından kaçınılması) gibi uygulamalar, kadroya geçişle birlikte büyük ölçüde ortadan kalkıyor.

Taşeron firmalara ne oldu?

Madalyonun öbür yüzünde, hizmetlerini artık kamuya satamayan taşeron firmalar var. Bir firma belediyelere ne kadar bağımlıysa (yani işçilerinin ne kadarı kadroya geçtiyse), reform sonrasında piyasadan çekilme olasılığı da o denli yükseliyor. Örneğin işgücünün %10’u kadroya geçen bir firmanın, hiç etkilenmemiş bir firmaya kıyasla reform sonrası ilk çeyrekte piyasadan çıkma olasılığı yaklaşık %35 daha fazla. Takip eden çeyreklerde de reformdan daha fazla etkilenen firmalar, reformdan daha az etkilenen veya hiç etkilenmeyen firmalara kıyasla daha yüksek bir piyasadan çıkma olasılığına sahip olmayı sürdürüyor. Uzun vadede (reformdan altı yıl sonra) ayakta kalmayı başaran firmalar ise küçülüyor: işgücünün %10’u kadroya geçen bir firma, uzun vadede toplam işgücünün yaklaşık üçte birini kaybediyor.

Şekil 3, belediye şirketlerine hizmet veren firmalarda yaşanan istihdam kaybını açıkça gösteriyor. Belediye şirketlerine hizmet veren taşeron firmalardaki toplam istihdam, reforma kadar istikrarlı biçimde artarken, 2018’deki reformun hemen ardından sert bir düşüş yaşıyor ve bir daha eski düzeyine dönmüyor. Reform sonucu yaklaşık 268 bin çalışan belediye şirketlerinde kadroya geçmişken, belediye şirketlerine hizmet veren firmalardaki istihdam kaybı reformdan bir yıl sonra, 2019 içerisinde 600 bini aşıyor.

Yine yaptığımız analizler, reform sonrası uzun vadede hayatta kalan firmaların verimliliğinin ve kârlılığının da gerilediğine işaret ediyor. Bu sonuç, belediyelerle yapılan sözleşmelerin taşeron firmalar için oldukça kârlı bir iş kolu olduğunu gösteriyor.

Belediye şirketleri reformdan nasıl etkilendi?

Birinci yazıda da belirttiğimiz üzere, taşeron çalışmanın en temel argümanlarından biri düşük maliyetler ve bunun beraberinde getirdiği rekabet avantajı. Dolayısıyla belediye şirketlerinin reformla birlikte kendilerine hizmet veren taşeron çalışanları kadroya geçirme zorunluluğunun, bu şirketlerin kârlılığını azaltması ve verimliliğini düşürmesi beklenebilir. Peki bu gerçekten böyle mi oldu?

Yaptığımız analizler, bu beklentinin tam aksinin gerçekleştiğini gösteriyor. İşçileri kadroya alan belediye şirketlerinin performansı iyileşiyor: verimlilikleri artıyor, kâr oranları ise 7 puan yükseliyor. Yani hizmeti kendi bünyesinde üretmek, sanılanın aksine, belediye şirketleri için bir mali yük değil, tam tersine bir kazanç kaynağı olmuş.

Bu bulgu, önceki taşeron sözleşmelerinin belediyeler için pahalı, taşeron firmalar için ise kârlı olduğu yorumunu destekliyor. Peki neden? Elimizdeki veriyle bu soruya net bir yanıt vermek mümkün olmasa da, bazı tahminler yürütülebilir. Türkiye’de kamu ihaleleri üzerine yapılan bazı çalışmalar, ihalelerin siyasi olarak bağlantılı firmalar tarafından kazanılma olasılığının, özellikle belediyelerde daha yüksek olduğuna işaret ediyor.^[3]Bircan, T., ve Çeviker-Gürakar, E. (2015). Business Networks and Public Procurement in Turkey. In V. Benson & S. Morgan (Eds.), Implications of Social Media Use in Personal and Professional Settings (pp. 271–290). IGI Global.
Çeviker Gürakar, E., & Bircan, T. (2016). Political Connections and Public Procurement in Turkey: Evidence from Construction Work Contracts (Working Paper No. 1053). Economic Research Forum.
Gürakar, E. Ç. (2016). Politics of Favoritism in Public Procurement in Turkey: Reconfigurations of Dependency Networks in the AKP Era. Palgrave Macmillan US. Bu doğruysa, belediyelerin bu firmalara rekabetçi düzeyin üzerinde ödeme yapıyor olabileceği iddia edilebilir. Taşeron reformunun bu bağlantıyı kesmesi de, belediye şirketlerine gözlemlediğimiz mali avantajları sağlamış olabilir.

Yayılım etkileri

Son olarak, bu denli büyük bir işgücü hareketinin yerel işgücü piyasalarını da etkilemesi beklenebilir. Nitekim bulgularımıza göre, kadroya geçişlerin yoğun olduğu il-meslek gruplarında, kadroya geçmeyen düşük vasıflı özel sektör çalışanlarının ücretlerinde de -özellikle orta yaşlı erkeklerde- ılımlı bir artış görülüyor. Bu bulguyu, işgücü havuzundan büyük bir kesimin çekilmesiyle, özel sektör işverenlerin kalan işçiler için daha rekabetçi ücret teklif etmek zorunda kalması şeklinde yorumluyoruz.

Sonuç

Bulgularımız, reformun özel taşeron firmalardan işçilere ve kamu kurumlarına doğru bir rant aktarımı sağladığı şeklinde yorumlanabilir. Kazananlar, çoğunlukla düşük gelirli bir işçi kitlesi ve hizmeti kendi bünyesinde üretmeye başlayan belediye şirketleri; kaybedenler ise kamu sözleşmelerine bağımlı özel firmalar oluyor.

Bu sonuç, sıkça karşımıza çıkan bir varsayımı da sorguluyor: kamuda taşeronu ortadan kaldırmanın, mali disiplin ile çalışan refahı arasında kaçınılmaz bir ödünleşim yarattığı düşüncesi. Bulgularımız bu ödünleşimin sanıldığı kadar keskin olmayabileceğini gösteriyor. Belediye şirketleri hizmeti içeride üretirken hem daha verimli hem daha kârlı hale gelmiş, işçiler de kazançlı çıkmış. Bedeli ödeyen taraf ise büyük ölçüde kamu sözleşmelerine bağımlı özel sektör firmaları olmuş.

İlk çalışmamız özel sektörde taşeronlaşmanın çalışanlar arasındaki ücret eşitsizliğini artırabileceğine işaret ediyordu.^[4]Gürer, E. ve Taymaz, E. (2026). Skill-biased Wage Effects of Domestic Outsourcing. Labour Economics, 98, 102849. Bu yazı dizisinin ilk bölümünde ayrıntılı biçimde ele alınmıştır. Bu ikinci çalışma ise taşeron uygulamalarının kamu eliyle geri çevrilmesinin sonuçlarını gösteriyor. İki çalışma birlikte okunduğunda, taşeron çalışmanın kimin lehine, kimin aleyhine işlediğine dair daha bütünlüklü bir resim ortaya çıkıyor.